浅探当今非均衡治理结构背景下政府财政问责制度-长春大学学报

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浅探当今非均衡治理结构背景下政府财政问责制度

来源：未知作者：admin 日期：2020-08-31

本文为长春大学学报官网文章。
[摘要]我国现行财政治理机制呈现出明显的政府财政权强势及其制衡约束不足的不均衡性，有必要根据财政治理结构均衡理论与国家财政权现实运行问题，构建一个具有较强针对性、操作性的政府内部行政性财政问责制度体系，通过不断完善现有政府财政问责工具配置体系、积极开发新的财政问责工具组合结构，有效提升政府内部财政问责机制的运行制约能力与内在治理效果。
[关键词]行政问责；财政治理结构；政府财政问责
在财政均衡治理结构中，国家财政预算过程是在各级政府依法积极参与下由立法机构行使主导性的立法决策与监督权的治理过程。政府财政权的运行除受到立法机关的全面实质性监督和问责制衡以外，还要受到来自独立的审计机关、监察机关、司法机关和社会大众强有力的审查监督与问责约束，以便有效地保障政府财政权有序运行。
1.问题的提出
在中国中央集权制政治文化主导下，财政治理结构呈现出明显的不均衡性:一是在横向权力之间，政府财政权的强势不断强化，权力机关、审计机关、监察机关、司法机关难以有效制衡[2]；横向部门财政权责配置不对称，管钱部门弱于用钱部门但优于监督部门[3]；财政部门内部的预算机构比监督机构更强势，导致财政权力滥用风险升高。二是在纵向权力之间，各级政府分权事责下移与财权上移倾向明显，不仅导致转移支付权力寻租腐败，还容易形成等靠要的消极治理后果[4]；省直管县财政体制改革削弱了中心城市协调功能，导致市县之间经济社会发展矛盾加剧[5]；政府财政管理权能粗放，导致税基流失与支出碎片化问题严重，公民税负趋高而福利降低[6]。这些治理问题与风险，需要在加强政府财政权外部监督的基础上，健全政府财政权的内部控制与问责约束。
国内学者关于财政问责的研究主要集中在以下两个方面:在财政政治问责方面，夏书章等认为，权力机关主导的公共预算是现代国家最重要的财政问责机制；李炜光认为，建立责任政府的首要标志是实行财政问责；马骏等认为，人大主导的财政问责是政治问责的基础，中国应当走不依赖选举制度的财政政治问责、官僚问责、社会问责之路[9]。在财政绩效问责方面，一些学者主张健全高效的财政资金问责机制，强调问责定位、问责方式、问责事由、问责程序，严格查处、加重奖惩。吕侠认为，要从根本上改变政府财政资源配置低效率的现状，必须建立预算绩效问责机制，完善预算绩效评价，落实问责措施[10]；许光建等认为，一个良好的公共预算治理需要一个透明、可信、可问责的机制，强化公共预算治理改革，需要政府不断完善法律保障体系，加快推进相关制度建设，构建多元问责体系，拓宽公众参:与渠道，健全回应机制；郭世英认为，财政问责作用的发挥需要充分运用预算管理制度的内在治理结构、外在程序规则，不断强化预算管理绩效的监督机制、健全财政问责的实现路径[12]。
国外学者认为财政问责是其他各类问责中最原始的表现形态。问责机制最早出现在财务会计中，“问责”的英文“accountability”由account(帐目、账户、计算、说明)+ability(能力、资格)构成，合起来就有通过会计做帐、报告说明能够评价委托责任的问责之意。Bovens认为，虽然中世纪领地国家就有了最早的财政问责，但直到20世纪才发展成为公共治理的核心概念、变成
“好的治理”的代名词，现代竞争性政党通过各种议会审议、质询、调查、弹劾和信任表决等形式对政府的财政管理行为进行监督问责，促使政府官员有效地使用、管理纳税人委托的公共资金[13]；Pyper拓展了传统财政问责分类体系，试图通过预算管理系统、绩效评估系统财政审计机制等财政机制与路径实施财政问责目标，将传统财政问责发展成为包括财政政治问责、财政审计问责和绩效管理问责在内的体系[14]；Sevilla认为，在权力下放的环境下，公共支出需要一定程度的财政纪律和有利的体制机制，需要充分发挥最高审计机关在外部和立法控制中的作用，设立审计委员会以加强内部控制、利用各部和各机构之间的绩效合同确保问责效率；Carlitz在揭示透明度与问责制关系的基础上，将预算透明度视为良好治理、问责的支柱，通过在利益相关者之间建立纵横利益联盟，获得公:众在预算决策上的广泛支持，从而增强问责效果[16]；Ingraham认为，绩效评估是一种“基于绩效的问责”，是利益相关者接受政府组织及其成员就其绩效状况作出受托责任履行情况说明和交代的制度安排，强调如有失职则会受到惩处[17]；Pedrod等认为，提高政府财政问责的关键是构建一个普遍接受的财务报告标准，提高信息透明度，但实现公允价值估计的困难可能对政府财政问责造成负面影响[18]。
总之，国外发达国家更多地将财政问责并人权力机关的政治问责之中，纵向治理上通常运用财政联邦主义原则进行分权自治约束，不太注重政府内部上下级之间及其所属管理部门之间的财政问责机制建设与研究。而国内学者在关注财政政治问责的基础上，开始对政府财政问责开展探讨，试图通过完善政府内部的预算问责、绩效问责与审计问责机制，健全财政治理结构、提升治理效果。但存在以下问题:一是对政府财政问责的治理必要性、理论基础、治理目标和治理意义的研究薄弱，缺乏将政府财政问责问题与财政治理结构不均衡问题相联系而进行的深人系统研究的成果；二是对政府财政问责的基本特征、主要内容、方式方法、构成体系等基本要素没有进行系统的揭示，对政府财政问责与绩效问责、审计问责、人大问责之间互动关系的研究不够，导致政府财政问责研究成果呈现出明显的碎片化现象；三是对政府财政问责的制度重视不够，没有对政府财政问责的实体制度与程序进行系统的概括提炼，导致政府财政问责制度化操作难度大；四是针对政府财政问责的多重问责工具配置及其结构体系等特色要索问题的系统提炼不够，特别是忽视了财政工具之间的组合效应分析，对政府预算、会计、监督、评价、审计等问责工具的协同功能发挥拓展不够，缺乏有针对性的财政问责工具使用效能评价方案，导致政府财政问责工具在总体、结构和功能上存在严重的失衡，严重影响到了政府财政问责效果的发挥。因此，有必要根据非均衡财政治理结构理论，构建一个具有较强针对性操作性的政府财政问责制度体系，从问责方式、问责工具与问责效果、问责目标相协调的目标出发，通过不断完善现有财政问责工具配置体系，积极开发新的财政问责工具组合结构，有效提升政府财政问责的能力与效果。
2.非均衡治理结构下政府财政问责制度构建
政府财政问责就是政府财政利益相关者根据财政管理制度规定和财政支持项目目标管理合同约定的权责体系，通过各种政府财政问责工具与方法询问了解财政资源使用者的资源使用透明度、合规性、风险性、合理性和绩效性等受托责任情况，并根据职责履行情况给予行政管理与预算资金的奖惩，以推动高效使用财政资源的治理过程。政府财政问责具有明显的财政管理关系、财政管理事项、财政管理手段、财政资金奖惩等属性，是政府治理财政不均衡现象的内在要求。在进一步明确非均衡治理结构下政府财政问责的特殊必要性、重要性的基础上，充分揭示非均衡治理结构下政府财政问责的内涵特征、问题成因、制度构建、治理目标及其理论基础。
2.1制度构建意义
针对政府财政问责的财政特殊性，从实务上探索政府财政问责的特殊规律，对于构建政府财政问责程序性制度体系具有重要的实践指导意义。这需要重点探索如何通过会计、预算、审计、评估等技术手段，借助各类财务会计报告与决定，各类预算决算报告与决定，各类审计报告与决定，各类项目评估、绩效评估与资产评估报告与决定，各类财政会计检查报告与决定，对特定财政预算周期内的财政收支、财务收支结果进行合规性、合理性与绩效性进行审核确定，使财政问责事实认定、责任划分变得比较清晰、准确。美国学者Mulgan认为，财政问责是依靠审计机构对财政管理规则、程序和标准的实施情况进行审查和监督，使财政资金管理和使用过程中有违法失当行为的责任人受到相应的制裁[19]；Gong认为，传统审计问责是问责体系结构的一部分，但如果缺乏明确目标、公正规则和有效程序，审计问责仍然是一个无法达成的理想目标[20]；冯均科认为，审计问责机制要在明晰问责规则与过程的基础上加强透明度建设，畅通问责信息沟通机制，解决审计问责问题的核心是制定操作性较强、人为弹性较小的执行保障制度[21]；郑石桥等认为，审计作为委托人抑制代理人机会主义行为的问责机制，机会主义行为倾向严重程度和问责客观需求的强烈性决定跟踪审计的实际采用情况[22]。本文试图以委托代理理论、绩效管理理论和责任政府理论为基础，根据非均衡治理结构下的政府财政问责治理目标，构建政府财政问责主体构成、方式构成、事由构成、责任构成与条件构成等实体性制度体系，以及政府财政问责启动环节、事实查证处理决定、结果实施、推动保障等程序性制度体系，对政府财政权控制能力降低所带来的治理结构不均衡局面进行适度矫正。
2.2程序制度建设
非均衡治理结构下政府财政问责程序性制度体系建设的关键，是建立健全政府财政问责启动适用标准体系与稳步推进保障机制，确保财政问责程序能及时启动、问责事实能客观查证、责任能合理划分、决定能公平作出、问责决定能有效执行的问责程序保障机制。强化政府财政问责的程序性保障需要做好以下基础工作:(1)强化启动调查机制要明晰启动条件、启动机构、启动决策调查手段调查保障等关键要素，确保问责事由一出现即可提起问责调查程序；(2)财政问责调查的依据主要包括财政管理的制度、政府会计的报告、财政收支的帐证、审计检查的报告绩效评估的结果；(3)强化责任决定机制要严格按照事实查证结果管理职责规定、主观过失大小、客观损害程度、责任适用标准、责任划分原则等情况确定，确保问责调查结束能及时作出公正的问责决定。
2.3实体制度建设
非均衡治理结构下政府财政问责实体性制度体系建设的关键，是建立健全政府财政问责考核评价与奖惩问责方案，构建科学的财政透明度品质、财政政策合理性、财政风险可控制性、项目绩效合理性、财政收支合规性等考核指标体系。从总体结构上，政府财政问责由纵向政府间财政问责和横向部门间财政问责两个方面构成。纵向政府之间财政问责包括两级政府之间的财政问责和两级政府部门]之间的财政问责。横向政府部广]之间财政问责包括财政监管问责、绩效管理问责和审计监督问责、监察监督问责等。根据政府财政的基本职能，可以将政府财政问责事项分为财政决策合理性问责、财政行为合规性问责、财政管理绩效性问责、财政风险可控性问责、财政透明度品质问责等五个层面。政府财政问责的责任要突出如下财政性责任:(1)财政问责的责任形式不仅应当包括一般性行政责任，而且还应当配置一些有财政治理特色的经济责任形式，如预算资金奖惩，财政收支约束，政府财政融资限制，限期归还财政资金、加收财政罚息、赔偿财政损失等；(2)财政责任的具体认定、划分，需要通过会计、预算、审计等技术手段，根据各类预决算文件、各类审计报告、各类财会检查通报、各类评估结果，对特定财政预算期限内的财政收支、财务收支结果，进行合规性、合理性与绩效性审核确定。
3.非均衡治理结构下政府财政问责工具及其创新
在问责工具研究方面，国内学者借鉴美国学者Salamon(2001)在《政府工具:新治理指南》提供的“财务问责”工具方法，将现有财政问责的工具及其功能优劣进行归纳分析，并试图运用不同的工具及其组合来解决不同的财政问责需求。傅金鹏认为，信息披露与报告、现场监测财务抽查绩效评价与评估社会审计、自律方式等都是典型的非营利组织财务问责工具，但政府应以受益者为中心优化问责工具及其结构配置[23]。颜海娜等认为，美国地方政府平衡计分卡(BSC)是一个重要的绩效管理、组织沟通以及公共问责的工具，中国应积极创造条件加以引人。
3.1财政问责工具及结构决定问责的效果
政府财政问责效果的强度通常取决于问责范围的广泛程度，问责工具及其组合配置结构的技术优化程度，以及问责责任后果的严重程度。但在问责制度要素(范围、责任)确定之后，财政问责的效果主要取决于财政问责工具及结构优化的情况。因此，笔者认为政府利用财政问责机制调动财政管理积极性的效果(财政问责效果)是一个主要由财政问责工具及结构优化决定的多元变量复合影响的可变函数。该函数说明:政府财政问责要根据中国特色的治理文化背景，科学配置问责多元变量，才能使问责效果达到最大化；政府财政问责工具优化配置要以问责事项的难度为基础，以充分开发现代新型问责工具、不断优化问责工具结构、充分发挥问责工具的问责功能为核心展开。
3.2财政问责的财务性决定问责工具的技术性
政府财政问责的目标包括财政预算决策的合理度、财政信息公开的透明度，财政收支行为的合规度、财政负债风险的可控度，财政调控结果的达标度，财政资金使用的绩效性等多个层面。财政问责事项具有明显的财务收支性、会计审计性和绩效评价性特征及其由此产生的问责技术性困难，这些决定了政府问责工具必须做更多的财政预算、会计、审计、评估等技术性配置与创新，进而确保政府财政问责的目标得以有效实现。财政问责需要运用各类财政问责工具，对特定财政资金分配、使用结果的合规性与绩效性进行审核确定，并给予履行职责的财政激励约束，如预算资金奖惩，财政收支约束，政府财政融资限制，限期归还财政资金、加收财政罚息及赔偿财政损失等。
3.3财政问责工具创新及结构优化的基本思路
从政府财政问责的整体绩效来审视财政问责工具的功能发挥问题，不难发现其总体结构、配置和功能存在严重失衡:一是总体供求失衡。工具供给不能满足实践的总体需求，需要开发新的问责工具，并对现有工具体系进行优化整合，避免问责过度或问责不足的双向失衡。二是配置结构失衡。现行问责工具如预算报告、财务报告、财务抽查和绩效评估都属于政府专利，其他利益相关者缺乏可供利用的工具。三是功能作用失衡。现有财政问责工具过于注重财政资金的安全性与直接产出等短期效果，而对财政资金使用的公共服务过程、目的和影响关注不够，导致财政问责倾向于短期功能问责而不重视长期战略问责的“近视症”倾向。
3.4财政问责工具创新及结构优化的治理目标
根据非均衡治理结构下的政府财政问责目标构成，构建政府财政问责主体构成、工具构成、目标构成、责任构成等实体性机制构成体系，并通过政府财政问责效果的多元复合线性函数的实证研究分析，对由政府财政权控制能力降低所带来的治理结构不均衡局面进行适度矫正。政府治理中的财政问责应当适当考虑问责强度高低所带来的不同影响效果，即问责不足的治理结构失衡问题难以纠正，而问责过度则可能导致物极必反的后果，不仅不能产生责任感和积极性，可能还会极大挫伤主动性扼杀创造力。因此，政府财政问责应当采取哪些问责工具、进行何种程度问责，是一个值得深入研究的突出问题。鉴于政府及其延伸的财政问责极易导致过剩及短视的后果，政府必须转变财政问责的观念，实现从问责财政收支过程到问责收支结果的目标转移，并最大限度地优化财政问责的工具及其结构的功能，如利用“平衡计分卡”等问责工具，提高财政部门以外的利益相关者在财政问责工具体系中的分量，在传统问责工具基础上开发具有更多功能、更具问责效率、使用成本更低廉的政府财政问责工具及其组合结构，有效弥补财政问责工具的总体配置不足以及局部效能发挥不充分的缺陷，实现政府多元财政问责功能的有效整合和系统提升。
4结语
针对非均衡治理结构下财政治理风险上升的问题，构建政府财政问责制度、问责工具及问责机制体系，完善具有中国特色的政府财政问责方案，将有利于系统地提高我国政府财政问责的内部控制能力，促进我国政府财政治理水平的全面提高。但政府财政问责需要将财政信息透明化与政府外部财政问责结合起来，将财政透明带来的全民监督转化为政府内外系统化的财政问责动力源。为了完善政府财政问责机制，可以通过补强财政预算管理利益相关者之间断裂的财政信息关联机制，强化政府财政监管职能与绩效评审职能。政府财政问责不仅需要构建科学的人大问责、审计问责、监察问责、司法问责和社会问责等外部体系，还要进一步厘清政府内部财政部广]问责与预算使用部门问责的关系，针对财政问责事项的财务收支性、会计审计性及其导致的特殊困难，在明晰政府财政问责的体制构成、目标追求与治理路径的基础上，探索构建政府财政问责的应用性制度体系，有效提升政府财政问责的治理效果。
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参考文献:
[1]李春根.我国财政治理结构优化初探[J].财政研究，2008(3):36-39.
[2]凌岚.公共财政:治理机制与治理结构[M].北京:经济科学出版社，2011.
[3]贾康，刘微，张立承财政部门内部治理结构的优化创新[J].中共中央党校学报，2012(2):46-52.
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