[摘要]社会养老保险制度的良性运行不仅涉及每位公民的切身利益，还影响社会保障的整体绩效，因此河南省亟需建立城乡统一的社会养老保险制度。通过回顾河南省社会养老保险制度历史嬗变，大胆对未来道路提出架构，以期在不久的将来真正实现城乡社会养老保险的全国统筹。
[关键词]社会养老保险制度；城乡统一；社会保障
社会保障是党和政府高度关注的民生问题，也是关系到社会稳定、国家长治久安的制度安排。但随着城镇化的快速推进及人口老龄化的加快，城乡分割状态下形成的社会养老保险制度与时代发展的要求不相符，同时也背离了社会保障“公平、正义、共享”的建制理念。通过总结河南省城乡社会养老保险制度的历史嬗变的三大进程，并大胆对未来道路进行猜想，以期为全球历史上涉及人数最多的福利制度改革尽绵薄之力。
一、河南省城乡社会养老保险制度的历史嬗变
建国以来，为了满足不同群体的养老保障需求，河南省在国家政策文件的指导下积极探索建立了多种养老保险制度。随着经济社会的发展及老龄化程度的加快，多轨并行、城乡有别的养老保险制度背离了社会保障“公平、正义、共享”的建制理念，建立城乡统一的社会养老保险制度势在必行。
(一)新型农村居民养老保险制度与城镇居民养老保险制度的有序合并
1986年我国开始农村养老保险试点工作，民政部于1 992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，标志着我国农村养老保险制度在全国范围内确立。该制度采取个人积累制的基金筹资模式，三方责任共担机制。但由于制度过于强调个人责任，实质上是个人储蓄式的养老保险，激励性不足，导致农民缺乏参与的积极性，最终1999年国务院下发通知对农村社会养老保险进行整顿，老农保陷入停滞状态。
首先，新型农村居民养老保险制度的探索与实施。进人2l世纪后，随着我国经济社会的深刻变革，人口老龄化的加剧，建立适合农村居民的社会养老保险制度显得尤为迫切。河南省早在中央政府正式对农村社会养老保险进行制度安排前，就已经在部分地区开展了试点工作，其中郑州的试点工作较为突出，为推行构建覆盖河南省的城乡居民养老保险制度积累了宝贵的经验。2009年11月，在贯彻《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的基础上，河南省政府颁布《河南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，覆盖全省10％左右的县(市、区)。新农保坚持“保基本、广覆盖、有弹性和可持续”的原则，以统账结合模式为基础，参保对象为16～59岁的农村居民，基金来源于“个人缴费、集体补助和政府补贴”，更加突出国家的责任，对于年满60周岁的老人，无需缴纳费用即可领取每月60元的基础养老金。
其次，新农保与城居保有序合并。2011年7月，根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》,河南省颁布了《河南省人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的实施意见》,宣布将新农保与城居保合并，推进城乡居民社会养老保险试点工作。截至2012年末,河南省.159个县9(市、区)全部被纳人城乡居民社会养老保险试点范围,参保人数达到4719万人,参保率超过90% ,高于全国平均水平,在全国率先实现了城乡居民社会养老保险制度的全覆盖。2014 年2月,国务.院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,同年11月,河南省颁布了《河南省人民政府关于建立城乡居民基本养老保险制度的实施意见》。截至2017年末,河南省城乡居民养老保险参保率从91%增长到目前的98. 7% ,基本上实现了城乡居民社会养老保险参保人群的全覆盖。
(二)城镇企业职工与机关事业单位养老保险制度逐步并轨.
首先,城镇企业职工养老保险制度的历史嬗变。新中国成立后,城镇企业职工养老保险制度经历了初创、停滞恢复、快速发展、高速发展四个阶段,实现了从无到有的过程。1951 年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》,是第一个针对城镇企业职工的社会保险制度。企业缴纳职工工资总额的3%,个人不承担缴费责任。经过1953年.和1956年的两次修订，扩大了保险的覆盖范围,国.营企业和城镇所有制企业被纳人覆盖范围,至此形成了与计划经济相适应的国家单位保障制。文化大革命时期我国社会保险事业遭受重创，全国社会保障条块分割，企业负担沉重。文革结束后，我国社会.保障事业重新步人正轨,进人快速发展阶段。20世纪90年代颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》和《关于建立社会主义市场经济体制若千问题的决定》中明确指出企业职工养老保险费用由国家、单位和个人三方共同承担。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,自此全国统- -的企业职工养老保险制度的框架初步形成。
其次，机关事业单位养老保险制度的改革实践。国务院于1955年专门针对机关工作人员制定了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，对机关工作人员养老金的领取条件和待遇水平做了相关规定。1957 年和1958年国务院先后颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行办法》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》等法规,将机关事业单位及企业的养老退休办法统一立法，由此建立了全国统-的退休制度。文.革后,国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,分开制定干部与工人的退休办法,机关事业单位与城镇职工养老保险制度分开运行。
最后,城镇企业职工和机关事业单位养老保险制度并轨的实践探索。机关事业单位的养老保险制度长期以来因为高替代率和低缴费率被人诟病。由于机关事业人员养老保险待遇较高,城镇企业职工对此强烈不满。两种制度的并行不利于劳动力资源的合理流动，同时也加剧了政府的负担。2015 年1月,国务院颁布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,要求开始对机关事业单位养老保险制度进行改革。改革后的机关事业单位养老保险缴费比例和城镇企业职工-致，初步实现了河南省统筹城乡社会养老保险制度的第二步,也是特别关键的一步。
(三)城镇职工与城乡居民养老保险制度实现有机统一
新农保与城居保、机关事业单位养老保险与城镇企业职工养老保险制度实现并轨，距离建立城乡统一的社会养老保险制度还差最后且最为艰难的一步，即城镇职工与城乡居民养老保险制度实现有机统一。由于长期以来的城乡二元经济和社会结构、区域差异、养老保险筹资标准、筹资模式、待遇计发存在较大差距，两种保险制度整合困难重重，但统一是必要的，是推动城乡一体化发展、共享社会发展成果的必然选择。统一并不意味着两种制度必须相同，而是在差序平等的基础上构建公平性、差异化、城乡统一的社会养老保险保险制度。同时在实际操作中应正视城乡差距，允许缴费标准和保险待遇存在一定的差距。可采取同一制度、不同水平的策略推进城乡居民养老保险制度一体化。
二、建立城乡统一的社会养老保险未来之路
在人口老龄化和城乡一体化进程不断深入的背景下，建立河南省城乡统一的社会养老保险制度契合共享发展理念，体现社会保障制度公平正义的建制埋念，晏想具正实现的城乡统一“,而从以下几个万面人手。
(一)完善法制建设,保证制度的稳定性
我国在养老保险制度法律层面并未出台相应的专项保护政策,仅依托于《宪法》《社会保险法》等这几项基础法律,有关养老保险政策的颁布依旧是通过指导意见、办法、决定等条文下发,如国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,养老保险制度的单项法律缺失,不利于社会养老保障项目的协调、可持续发展。因此,应尽快:加强立法，建立一套完备的养老保险法律制度并稳定实施,保证河南省社会养老保险的健康有序发展。首先,在立法方面,应遵循效率性、公平性以及操作.性等原则,将养老保险制度推进全国人大立法发展的阶段,可事先选取部分地区作为法律推行的试点，若法律运行反应良好,最终可出台政策法律,为全国立法总结经验与铺垫社会基础,保证养老保险等各项工作有法可依。其次,加强法律运行中的监督力度。各级地方政府应听取中央政府对社会养老保险制度城乡统筹的工作情况说明,对工作情况提出相应问题，以求中央政府给予正确解答。通过落实建立专项法律进而加强对相关工作单位的监督,保障国家与公民自身的切身利益。
(二)提高统筹层次，扫除管理体制障碍
由于长期以来的城乡二元经济和社会结构、地区差异、养老保险筹资标准、筹资模式、保障水平存在较大差距，距离建立城乡统一的社会养老保险制度还剩最后且最为艰难的一步，即城镇职工与城乡居民养老保险制度实现有机统一。现阶段河南省城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度的整合应从破除养老保险的“碎片化”出发，突破户籍制度的限制，提高统筹层次，整合养老保险经办机构，为制度整合扫除管理体制的障碍。首先，打破城乡二元户籍制度的限制，建立城乡居民统一的户籍制度，推进全省户籍制度改革，建成一个一体化的城乡居民社会养老保险制度，改变城乡养老保障二元发展现状。其次，尽快实现城乡居民养老保险的省级统筹，保证能在全省范围内调剂资金，提高统筹层次。在养老保险账户方面采用社会统筹账户和个人账户相结合的模式,社会统筹账户的作用是养老保险的社会统筹,个人账户的作用是领取个人养老金，弥补因城乡间收人差距而导致个人账户的差别。
(三)建立多层次的养老保障体系
随着老龄化压力的增加、区域间城乡养老保险水平差距较大,河南省社会养老保险制度不断暴露出不可持续和不公平的问题。建立城乡统-的河南省社会养老保险制度已成解决问题的关键，这里的统一并不意味着两种制度必须相同,而是在差序平等的基础.上分阶段分层次构建公平性、差异化城乡统一的社会养老保险制度。制定统一规范的转移续接机制，构建多层次的养老保障体系。改革养老保险制度模式，构建多支柱、多层次的养老保险体系。“统账结合”模式运行过程中问题甚多,由于人口老龄化和转制成本带来的压力,个人账户长期空账运营。未来,城乡统一的社会养老保险制度应当采取“国民年金+个人年金"的形式。“国民年金”由“基础养老金”转化而来，“个人年金”由“个人账户”转化而来,优化账户构成比例,降低城镇职工养老保险中“国民年金”的缴费比例，提高城镇职工养老保险中“个，人年金”的缴费比例;加大政府对城乡居民养老保险的补贴力度,这样有利于激发参保群体的积极性，做实个人账户,缩小城乡居民与城镇职工的养老保险待遇差距,推动城乡-体化发展进程,共享社会发展成果。
参考文献详见长春大学学报官网
